Забелешки на ИКС на предлог-Законот за научноистражувачка дејност

Министерството за образование и наука иницираше донесување на нов Закон за научноистражувачка дејност, со кој се уредуваат научноистражувачката дејност, начелата, принципите, целите, субјектите што ја вршат оваа дејност, како и други прашања поврзани со нејзиното спроведување. Во определениот рок беа дадени забелешки на ваквиот предлог законот и од сите дадени забелешки усвоени се предлозите за дефинирање на термините“општ интерес” и “референтна научна публикација”, забелешките во однос на одредбата од став 7 и од член 33 и делумно од член 27,  додека сите други забелешки особено клучните забелешки не беа земени во предвид.

Со оглед на ова повторно даваме забелешки на новиот нацрт на предлог-Законот за научноистражувачка дејност кој претставува сериозен и системски упад во автономијата на научноистражувачката дејност и недозволено навлегување на извршната власт во сфера која по својата природа мора да биде слободна, самостојна и заштитена од политичко и административно влијание. Наместо да создаде правна рамка што ќе ја поттикнува, помага и штити науката, предлог-законот воспоставува механизми на претходна согласност, владино одобрување и директно влијание врз внатрешната организација на научните институти, со што суштински се нарушуваат уставните гаранции за слобода на научното творештво и автономно уредување на научната дејност. Повеќе негови решенија не претставуваат легитимна регулација, туку форма на прекумерна државна контрола, поради што основано се поставува прашањето за нивната усогласеност со член 46 и член 47 од Уставот.

Истовремено, предлог-законот воведува драстично и неоправдано зголемување на кадровските и институционалните критериуми за научните институти, без јасно образложение, без транзициска оправданост и без било каква видлива анализа на финансиските импликации што тие услови ги создаваат. Барањето за значително поголем број вработени, особено лица со доктор на науки кои мора да исполнуваат строги услови за избор во научни звања, не кореспондира со реалните кадровски, временски и финансиски капацитети на постојните институции. Во таква поставеност, оправдан е заклучокот дека овие решенија не се насочени кон развој на науката, туку кон фактичко оневозможување на работата на постојните научни институти и создавање услови тие постепено да престанат да постојат. Таквиот пристап е правно несразмерен, институционално деструктивен и спротивен на обврската државата да го поттикнува и помага научниот развој, а не да го ограничува преку прекумерни критериуми за основање.

И најважното е дека новиот предлог-закон преку драстично заострените кадровски, организациски и формални услови, заедно со ограничувачките правила за вреднување на научниот опус, преќутно води кон згаснување на постојните институти кои нема да можат да ги исполнат новите услови во предлог законот. Воедно, истите услови фактички ќе го оневозможат и основањето на нови институти, бидејќи создаваат затворен систем во кој е речиси невозможно да се обезбеди потребниот кадар и научен опус уште во моментот на основање, што е спротивно на целта за развој и унапредување на научноистражувачката дејност.

По разгледување на новиот Предлог-законот за научноистражувачка дејност, даваме основ за одредени норми да се прецизираат, изменат или дополнат. Поради тоа, во овој документ се лоцирани клучните прашања и недостатоци во предложените одредби, дадено е соодветно образложение, како и конкретен предлог за нивна измена и/или дополнување.

Клучни проблеми:

• Предлог-законот предвидува значително зголемување на кадровските услови за научните институти, без да се направи реална проценка на финансиските последици. Во член 25 се бара приватниот научен институт да има најмалку десет вработени лица, од кои најмалку пет доктори на науки кои ги исполнуваат условите за избор во научно звање. Во претходниот закон кадровските барања беа значително пониски, што значи дека со новото решение бројот на потребни истражувачи практично се удвојува. Ова директно има финансиски импликации, бидејќи вработувањето на двојно повеќе истражувачи значи значително зголемување на трошоците за плати, придонеси и научна инфраструктура.
• Дури и ако буџетот се удвои, институциите повторно ќе се соочат со сериозна пречка. Докторите на науки кои треба да се вработат мора да ги исполнуваат условите за избор во научно звање предвидени во член 33, што подразбира објавени научни трудови и други академски критериуми. Овие услови не можат да се создадат во краток временски период од шест месеци како што наложува предлог-законот, бидејќи процесот на докторирање, објавување трудови и избор во научни звања трае најмалку три до четири години. Поради тоа, реален рок за усогласување на институциите со новиот закон би бил најмалку четири до пет години, што би овозможило постепено прилагодување на кадровските и институционалните капацитети.
• Дополнително, ваквото решение има и елемент на ретроактивност и неосновано итна транзиција, бидејќи од институциите кои се основани и работат според претходниот закон се бара во краток рок да исполнат нови и значително построги услови кои не постоеле во моментот на нивното основање.

Подоле во неколку точки се објаснети клучните забелешки во предлог Законот за научно истражувачка дејност со образложение за таа забелешка и дадени се предлози за тоа како да кореигра соодветна одредба. Промените во одредбата на предлог Законот се означени во црвено.

I.A Нееднаков третман на јавната научна установа и на приватниот научен институт.

Во член 13 и член 25 од предлог Законот за научно истражувачка дејност има евидентен различен праг за исполнување на условите при основање на овие установи. Имено во член 13 каде се предвидуваат условите за основање на јавната научна установа е:

• е обезбеден потребен број лица од соодветното научно подрачје и тоа најмалку пет со научен степен доктор на науки кои ги исполнуваат условите за избор во научно звање, најмалку тројца со магистратура кои ги исполнуваат условите за избор во соработничко звање и најмалку двајца со високо образование.

Во член 25 од предлог Законот кој ги регулира условите за основање на приватен научен иститут е предвидено:

• кај основачот има во работен однос најмалку десет лица од соодветното научно подрачје и тоа: најмалку пет лица со научен степен доктор на науки кои ги исполнуваат условите за избор во научно звање, најмалку тројца со магистратура кои ги исполнуваат условите за избор во соработничко звање и најмалку двајца со високо образование; научноистражувачката дејност е негова главна дејност. 

Ова создава нееднаков третман за овие две типа на установа па така за јавна установа е доволно да докаже обезбедување кадар (дали преку работен однос или преку договор), додека приватниот институт има фиксна обврска за вработување на најмалку 10 лица. Тоа е де факто нерамноправен третман на установи кои треба да обавуваат дејност во општ и јавен интерес со што приватните научни институти се ставаат во понеповолна положба.

Согласно член 55 од Уставот (Се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.)

Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот.

Согласно член 47  (Се гарантира слободата на научното, уметничкото и на другите видови творештво.)

Се гарантираат правата што произлегуваат од научното, уметничкото или друг вид интелектуално творештво.

Републиката го поттикнува, помага и штити развојот на науката, уметноста и културата.

Членовите 13 и 25 од предлог-законот воспоставуваат различен праг за основање на јавни и приватни научни установи, при што приватните институти мора да имаат фиксен број вработени, додека јавните можат да обезбедат кадар на пофлексибилен начин. Ова создава нееднаков третман, што е во спротивност со член 55 од Уставот, кој гарантира еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, и со член 47, кој ја гарантира слободата на научното творештво.

Со ова се наметнува потребата да се усогласи законскиот текст и да се обезбеди дека и јавните и приватните научни установи се третираат на правично и уставно предвиден начин, без да се дискриминираат приватните субјекти.

I.Б Заострени критериуми за основање на приватен институт

Сегашниот Закон за научно-истражувачка дејност во член 18 предвидува:

Приватна научна установа може да биде основана од домашно или странско правно и физичко лице (основач), со средства во приватна сопственост.

Приватната научна установа може да врши научно-истражувачка дејност ако се исполнети следниве услови:
– има програма во која се определени подрачјата на научните истражувања,
– има во работен однос најмалку пет истражувачи од кои двајца со докторат на науки и тројца со магистратура или, најмалку, со високо образование,
– научно-истражувачката дејност е нејзина главна дејност и
– се обезбедени потребни средства, опрема и простор за работа.

Подготовките за почеток со работа на приватната научна установа ги врши основачот на начин предвиден со актот за основање.

Сегашниот Предлог закон за научно-истражувачка дејност има драстично поголема обврска за вработување на доктори на науки и тоа од 5 лица во работен однос (од кои три доктори на науки и тројца магистри или најмалку со високо образование) се зголемува на десет лица од кои пет доктори на науки, најмалку тројца со магистратура и најмалку двајца со високо образовние. Таквото нагло зголемување на кадровските услови не е придружено со анализа на состојбата во научниот сектор ниту со проценка на влијанието врз постојните и потенцијалните научни институти. Со тоа се создава ризик од дополнително намалување на бројот на субјекти кои вршат научноистражувачка дејност, и концентрација на научната дејност во мал број големи институции, што е спротивно на целите на законот и на принципот на развој и поттикнување на научно-истражувачката дејност.

Дополнително, за разлика од важечкиот закон, Предлог-законот воведува нов услов приватен научен институт да може да се основа само „по претходна согласност од Владата, за вршење на дејност од општ интерес и јавен интерес, во согласност со критериумите пропишани во членот 6“, со што на извршната власт ѝ се дава дискреционо право однапред да оценува дали една приватна научна иницијатива е во „јавен интерес“.  На овој начин Владата не само што навлегува во автономијата на научните институти, туку посредно навлегува и во самото научно творештво, правејќи го постоењето и развојот на приватните научни институти зависно од нејзиното гледиште за тоа кои научни области, пристапи или истражувања се „пожелни“. Такво решение отвора простор за арбитрарност, политизација и селективно дозволување на научна дејност, што е спротивно на уставната гаранција за слобода на научното творештво и на обврската државата да ја поттикнува и помага науката, а не да ја условува со претходна политичко-административна согласност.

Предлог одредба за член 25:

Нашиот предлог е во приватниот научен институт да се зголеми бројот на лица во соодветни звања, како што е предвидено во предлог-законот, но во помал обем од првично предложениот. Наместо минимум 10 лица во работен однос, и тоа 5 лица со звање доктор на науки, 3 лица со магистратура и 2 лица со високо образование, предлагаме овој услов да се утврди на минимум 8 вработени лица, од кои 3 лица со звање доктор на науки, 3 лица со магистратура и 2 лица со високо образование.

На овој начин ќе се зајакнат критериумите за основање и работа на приватните научни институти, но без новото законско решение да создаде прекумерно оптоварување за постојните и новите приватно  научни институти. Ваквиот пристап овозможува реална и остварлива транзиција кон построги стандарди, при што истовремено се зачувува можноста за развој на научноистражувачката дејност во приватниот сектор.

Со оглед на погоре изложеното предлагаме член 25 да гласи вака:

(1) Приватниот научен институт може да врши научноистражувачка дејност ако се исполнети следниве услови:

1. има програма во која се определени подрачјата на научните истражувања,
2. кај основачот се обезбедени најмалку 8 лица од соодветното научно подрачје и тоа: најмалку три лица вработени во научниот институт со научен степен доктор на науки кои ги исполнуваат условите за избор во научно звање, најмалку тројца вработени во научниот институт со магистратура кои ги исполнуваат условите за избор во соработничко звање и најмалку двајца со високо образование вработени во научниот институт;
3. научноистражувачката дејност е негова главна дејност и
4. има обезбедено потребни средства, опрема и простор за работа согласно правилникот од член 12 став (5) од овој закон.

II. Член 27 од Предлогот закон е противуставен и го ограничува правото на автономија и слобода на творештвото

Согласно член 27 како Органи на приватен научен институт е предвидено дека:

(1) Управувањето, раководењето и надлежностите на органите на приватниот научен институт се уредуваат во актот за основање и во статутот на институтот.

(2) Советот на  приватниот научен институт го сочинуваат девет члена со научен степен доктор на науки, од кои пет се вработените во институтот и четири се претставници кои ги определува основачот на научната установа.

(3) Одредбите од членовите 16, 18 и 20 од овој закон, соодветно се применуваат во однос на органите на приватниот научен институт, а приватниот научен институт може да има и други органи утврдени со неговиот статут.

(4) Претходно одобрение на статутот на приватниот научен институт дава основачот, а согласноста ја дава Владата.

Одредбата од член 27 според која согласност на статутот на приватниот научен институт дава Владата е спротивна на член 46 и член 47 од Уставот. Имено, иако Уставот изречно ја гарантира автономијата на универзитетот, уставниот принцип на автономија во областа на високото образование и науката подразбира дека државата ги уредува условите за вршење на дејноста со закон, но не смее преку извршната власт да навлегува во внатрешното уредување на научните установи. Статутот е внатрешен организациски акт, па неговото условување со владина согласност значи директна интервенција во самостојноста на установата.

Дополнително, член 47 од Уставот ја гарантира слободата на научното творештво и ја обврзува Републиката да го поттикнува, помага и штити развојот на науката и научниот развој. Наместо поттик и заштита, спорната одредба воспоставува претходна административна контрола врз внатрешната организација на приватен научен институт, со што се создава зависност од извршната власт и се ограничува институционалната основа на слободното вршење на научноистражувачката дејност. Поради тоа, ваквото решение е противуставно.

Предлог член 27

Препораката е да се изврши прецизирање на член 27 на следниов начин.

(1) Управувањето, раководењето и надлежностите на органите на приватниот научен институт се уредуваат во актот за основање и во статутот на институтот.

(2) Органи на приватниот научен институт се советот и директорот.

(3) Советот на приватниот научен институт го сочинуваат 5 члена со научен степен доктор на науки, од кои три се вработени во институтот и двајца се претставници кои ги определува основачот.

(4) Начинот на изборот и разрешувањето на членовите на советот се определува со статутот на институтот.

(5) Членовите на советот се избираат за време од четири години.

(6) Одредбите од членовите 16, 18 и 20 од овој закон, соодветно се применуваат во однос на органите на приватниот научен институт, а приватниот научен институт може да има и други органи утврдени со неговиот статут.

III. Oдредбaта во член 33 воведува нееднаквост и неправична дискриминација меѓу новите (млади) и веќе постоечките истражувачи, како и невозможни услови за исполнетост

Член 33 од Предлог-законот ги уредува условите за избор во научни и соработнички звања. Меѓутоа, одредбата содржана во ставовот (6) создава сериозни проблеми од аспект на логичната конзистентност, еднаквиот третман на истражувачите и усогласеноста со реалната академска практика.

Според условите предвидени во член 33, за избор во звање научен соработник кандидатот мора да исполнува повеќе критериуми, меѓу кои: да има завршени докторски студии и да има објавено шест научни трудови, од кои три во списанија со импакт фактор. Истовремено, докторите на науки кои се кандидати за избор во научно звање мора да ги исполнуваат условите за избор во научно звање утврдени со законот.

Меѓутоа, во став 6 од предлог членот 33 се бара научните трудови и проекти да се вреднуваат само ако во нив е наведен називот на универзитетот или институтот каде што лицето е вработено. Во реалната академска практика значителен дел од научните трудови се објавуваат пред вработување во конкретна установа, на пример за време на докторски студии или меѓународни престои. Со тоа се исклучува вреднувањето на релевантни трудови што се дел од академската биографија на истражувачот.

Од една страна, законот бара кандидатот за научно звање да има објавено научни трудови и да има научна продукција која ќе се вреднува како основа за избор во звање. Од друга страна, истата научна продукција се признава само ако во трудовите е наведен називот на институцијата во која лицето е вработено.

Згора на се одредбата од ставот (6), според која објавените трудови и научноистражувачките проекти се вреднуваат само ако лицето го навело називот на установата каде што е вработено, е фактички неостварлив систем за новооснованите и за приватните научни институти кои треба да се усогласат. Имено, лицата кои треба да бидат ангажирани како нов кадар, вклучително и доктори на науки што треба да ги исполнат условите за избор во научно звање, по правило во претходниот период не биле вработени во тој институт и затоа не можеле во своите трудови и проекти да го наведат неговиот назив. Во таков случај нивниот претходен научен опус не би се вреднувал, иако тие реално ги поседуваат потребните научни квалификации и резултати.

Со ваквата поставеност, законот не само што ја ограничува можноста приватниот институт да обезбеди нов научен кадар, туку воведува и критериуми што се фактички невозможни за исполнување. Тоа особено се однесува на кандидати кои доаѓаат од друга установа, од странство или штотуку засноваат работен однос во институтот. Наместо да се поттикнува вработување, научна мобилност и пристап до избор во звање врз основа на знаење, резултати и компетенции, се создава затворен систем во кој предност имаат само лица што претходно веќе објавувале под називот на истата установа. Таквото решение е спротивно на начелата на еднаква достапност и развој на научноистражувачката дејност, а особено ги погодува приватните институти кои допрва треба да изградат сопствен научен потенцијал. Ако на ова се додаде и фактот дека новите критериуми за приватните научни институти бараат зголемување на бројот на доктори на науки произлегува дека новиот закон сака да ги згасе постоечките институти и да оневозможи основање на нови.

Препорака: Одредбата во ставовот (6) во предлогот член 33 треба да се избришат

IV. Краток рок за усогласување на актите предвиден во членот 66 и несразмерен во однос на членот 70 како рок во кој се носат подзаконските акти

Ссогласно член 66 од предлог законот е предвидено дека:

Усогласување на актите согласно овој закон

Член 66

Основаните научни институти и самостојните истражувачи според Законот за научноистражувачката дејност („Службен весник на Република Македонија” бр. 46/08, 103/08, 24/11, 80/12, 24/13, 147/13, 41/14, 145/15, 154/15, 30/16 и 53/16 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 257/20, 163/21, 64/24, 235/24 и 144/25), се должни во рок од шест месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон да ги усогласат своите акти, организацијата и работата со одредбите на овој закон.

Член 66 пропишува дека сите постоечки научни институти мора да ги усогласат своите акти во рок од шест месеци. Со оглед на тоа дека новите барања за научни звања (член 33) вклучуваат докторски студии, објавени трудови со фактор на влијание, h-индекс и претходно искуство, вакви услови е нереално да се очекува да се исполнат за само шест месеци. Процесот на стекнување со вакви квалификации, односно научни/наставни звања, трае од три до пет години.

Дополнително, приватните научни установи немаат исти кадровски ресурси и институционални капацитети како јавните институции, па се наоѓаат во уште понеповолна положба. Барањето за усогласување во толку краток рок може да доведе до административни потешкотии, ризик од неусогласеност и можна загуба на лиценци или дозволи за работа.

Во член 70 се предвидува дека одредбата за националниот агрегатор ќе се применува дури од 1 јануари 2028 година, оставајќи период од речиси две години за негово воспоставување. Наспроти тоа, член 66 им дава на научните институти само шест месеци за усогласување на нивните акти, организација и кадровска структура.

Оваа диспропорција е несразмерна, бидејќи усогласувањето со новите, построги услови за научни звања и кадровски барања не е само административен процес, туку бара време за избор во звања, вработување кадар и институционално прилагодување. Додека за техничко-административни системи се дава подолг период, приватните институти се соочуваат со нереално краток рок за кадровски и организациски промени.

Предлог член 66:

Усогласување на актите согласно овој закон

Член 66

Основаните научни институти и самостојните истражувачи според Законот за научноистражувачката дејност („Службен весник на Република Македонија” бр. 46/08, 103/08, 24/11, 80/12, 24/13, 147/13, 41/14, 145/15, 154/15, 30/16 и 53/16 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 257/20, 163/21, 64/24, 235/24 и 144/25), се должни во рок од четири години од денот на влегувањето во сила на овој закон да ги усогласат своите акти, организацијата и работата со одредбите на овој закон.

V. Финансирање на научните институти

Член 55 предвидува Министерството да доделува средства преку јавни повици за финансирање на научно-истражувачки проекти, учество на собири, студиски престои и надомест за објавени трудови. Сепак, одредбата не е јасна во однос на тоа дали и приватните научни установи имаат право да аплицираат или тоа се однесува само на јавните институции.

За да се обезбеди праведен и еднаков пристап до финансирањето, препорачуваме во член 55 јасно да се наведе дека и приватните научноистражувачки установи и организации имаат право на учество на јавните повици. Ова ќе осигури услови за фер конкуренција и поддршка за сите субјекти кои придонесуваат кон научниот развој, во согласност со уставните гаранции за еднаквост и слобода на научно творештво.

Конкретни предлози за измени:

1. Намалување на почетните кадровски услови за приватните научни институти, така што тие ќе можат да започнат со работа со најмалку 8 лица во работен однос (од кои најмалку 3 доктори на науки, најмалку 3 лица со магистратура, и најмалку 2 лица со високо образование), наместо сегашното барање од 10 вработени.
2. Прецизирање на член 27 со јасно утврдување на органите на управување на приватниот научен институт (совет и директор) и со состав на советот кој е реално применлив за приватни институции и бришење на одредбата за давање на согласност на статутот на привантиот научен институт.
3. Бришење на ставовот (6) од член 33, бидејќи создаваат нелогичности при вреднување на научните трудови и воведуваат нерамноправен третман меѓу новите и постоечките истражувачи.
4. Продолжување на рокот за усогласување од член 66 од шест месеци на најмалку четири години, со цел институциите реално да можат да ги исполнат новите кадровски и организациски услови.
5. Усогласување на членовите 33 и 68 за да се избегне правна колизија во однос на примената на условите за избор во научни звања.
6. Допрецизирање на условите за финансирање на научноистражувачки проекти и други активности преку Министерството (член 55).